Os princípios são, de fato, verdadeiras limitações ao poder de tributar. Nesse contexto, o princípio da legalidade é uma das principais manifestações dessa limitação.
No Direito Tributário, a legalidade é elemento essencial. Em um Estado de Direito somente a lei pode criar obrigações. Essa premissa não se aplica apenas ao Direito Tributário, mas a todo o ordenamento jurídico.
No Estado de Direito, a atuação legislativa é indispensável: a lei serve tanto como fundamento de obediência às autoridades quanto como limite ao exercício do poder.
Aliomar Baleeiro define tributo como um ato de soberania do Estado, condicionado à autorização do povo, que ocorre por meio de representação.
Essa autorização popular está ligada à ideia de que o exercício do poder no Estado Democrático de Direito é realizado por representantes eleitos, conforme previsto no parágrafo único do art. 1º da CF.
Art. 1º \[...\]Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
O princípio da legalidade no Direito Tributário encontra-se no inciso I do art. 150 da Constituição Federal, que proíbe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou aumentar tributos sem que haja lei que o estabeleça.
Nesse caso, é fundamental diferenciar "lei" de "legislação". O Código Tributário Nacional (CTN) faz essa distinção:
Para instituir ou aumentar tributos, é necessária uma lei formal, ou seja, elaborada pelo Parlamento.
Em regra, a lei ordinária é utilizada para essa finalidade, mas a Constituição exige, em alguns casos, a edição de lei complementar, como ocorre com os empréstimos compulsórios, que são competência exclusiva da União.
| Aspecto | Lei ordinária | Lei complementar |
| Previsão na CF | art. 59, III | art. 59, II |
| Quórum de aprovação | Maioria simples (maioria dos presentes, desde que haja quórum mínimo) | Maioria absoluta (mais da metade do total de membros da casa legislativa) |
| Finalidade | Regula matérias gerais, desde que não reservadas à lei complementar | Regula matérias específicas, expressamente definidas na CF. |
| Hierarquia | Subordinada à lei complementar, não podendo contrariá-la | Está acima da lei ordinária, servindo como parâmetro para sua validade |
| Exemplo | Código Penal, Código Civil, leis orçamentárias | Estatuto da Magistratura, normas gerais de Direito Tributário (art. 146, CF) |
Além disso, a majoração de tributos, seja pela alteração da base de cálculo ou das alíquotas, também está sujeita ao princípio da legalidade.
Contudo, a aplicação de índices oficiais para atualização da base de cálculo, como no caso do IPTU, não é considerada aumento de tributo, mas simples reajuste, podendo ser feita por decreto, conforme entendimento do STJ na súmula 160.
O princípio da legalidade se aplica rigorosamente às obrigações principais, que são aquelas relacionadas ao pagamento de tributos, exigindo sempre uma lei em sentido estrito para sua instituição.
Por outro lado, as obrigações acessórias, que envolvem deveres instrumentais como emitir notas fiscais ou declarar imposto de renda, podem ser instituídas por qualquer ato normativo, sem a necessidade de lei formal. Essa distinção também é destacada pelo CTN.